Para saber a dónde vamos es importante conocer de dónde venimos y por qué llegamos hasta aquí. En el caso específico del agotamiento de las reservas del Subsistema Exclusivamente de Beneficio Definido, popularmente conocido como el “Sistema Solidario» de la Caja del Seguro Social, prima resaltar las causas y algunas alternativas para las necesarias reformas estructurales que requiere el sistema.

Por: Alexander R Bernal Chanis

La Caja de Seguro Social (CSS) se creó en 1941 con la Ley 23 en la Ciudad de Panamá y en la Ciudad de Colón, expandiéndose al resto del país en las siguientes décadas. Durante la dictadura se comprometieron las finanzas de la institución debido a la introducción de jubilaciones especiales, la malversación de fondos y la crisis económica. Esto se intentó corregir, en la vuelta a la democracia, con reformas paramétricas y eliminando la mayoría de las jubilaciones especiales.

Más adelante, bajo el argumento de que se agotarían las reservas para pagar las jubilaciones, en diciembre 2005 se realizó la más reciente reforma a la institución mediante la Ley 51: la actual Ley Orgánica de la CSS. Es importante recordar que esto ocurrió en un complicado contexto político:

… la Asamblea Nacional aprueba la Ley 17 del 1 de junio de 2005, reformando la Ley Orgánica de la CSS. Esto ocasiona un malestar generalizado en toda la población del país. Numerosos gremios se volcaron a las calles manifestando su descontento y exigiendo la derogación de la Ley 17 y propusieron volver a la ley anterior. El país estaba en camino de una situación caótica; … La Ley 23 del 2005 suspende los efectos de la Ley 17, pero esto no trajo calma a la población.

Rodríguez, 2020

Más de una década después se advierte sobre el inminente agotamiento de los recursos para pagar las jubilaciones. A esta coyuntura se le llamó “La Crisis del Seguro Social”. Ante esto, se convocó el Diálogo Nacional por la Caja de Seguro Social en febrero de 2021, mismo que culminó en septiembre del mismo año según los reportes periodísticos.

Aquel diálogo culminó sin éxito, pero inició un debate del cuál surgieron importantes insumos, entre ellos: la Valuación actuarial del sistema panameño de pensiones: Al 31 de diciembre de 2019 (2022) publicado por la Organización Internacional del Trabajo (OIT).

Así, la Figura 1 resume la historia de la CSS, desde la perspectiva de sus prestaciones de vejez.

Figura 1. Línea de tiempo de la CSS, con énfasis en el IVM. Elaboración propia con base en González Ledezma (2005) y Argote (2021).

Diseño institucional

La CSS es una entidad pública, autónoma del Estado, cuyo objetivo es proteger a sus cotizantes ante los riesgos sociales reconocidos en su Ley Orgánica (Ley 51, 2005, art. 2). Para esto, la institución administra sus recursos mediante fondos asignados a propósitos específicos (art. 100). Esto implica que los fondos constituidos para cada riesgo no pueden usarse para sufragar prestaciones o gastos de otros programas¹

Asimismo, cada fondo cuenta con sus propias fuentes de financiamiento (arts. 101, 103, 130 y 153), por lo que los recursos de la CSS se separan desde su ingreso. En este sentido, la Ley 51 de 2005 (arts. 168–175 y 194–201) estipula que las prestaciones de vejez son gestionadas bajo el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM).

La Ley 51 de 2005 ordenó una reforma estructural del IVM (ver art. 150). Dicha reforma creó el Subsistema Mixto (SM) o “Mixto” y renombró al Antiguo IVM como Subsistema Exclusivamente de Beneficio Definido (SEBD) o “Sistema Solidario”.² A su vez, el SM se dividió en dos componentes: el Componente de Beneficio Definido (SM-CBD) y el Componente de Ahorro Personal (SM-CAP).

El SM-CAP es un régimen de cuentas individuales (art. 150). Dichas cuentas son propiedad de cada cotizante (art. 209) y otorgan una pensión que depende del total ahorrado y capitalizado en cada una (art. 198). Este total se divide entre los meses que se espera que sobreviva cada persona luego pensionarse, según la esperanza de vida de su sexo (art. 199).

De terminarse los fondos ahorrados en su cuenta individual, la persona seguirá recibiendo la pensión otorgada por el SM-CAP, la cual será financiada por un seguro colectivo (art. 200). En el caso contrario, el balance restante en la cuenta se heredará según lo estipulado en el artículo 205.

El SM-CBD está estructurado de la misma forma que el SEBD, salvo algunas excepciones. Ambos entregan pensiones calculadas como un porcentaje del salario promedio que cada cotizante percibió durante sus mejores años (arts. 170 y 194) y sus recursos se administran colectivamente (art. 150). No obstante, los recursos del SEBD y del SM-CBD no se mezclan:

Los fondos y las reservas del Subsistema Mixto, producto de la cotización de cada asegurado a sus componentes de Beneficio Definido y de Ahorro Personal, constituyen fondos distintos a las reservas del Subsistema Exclusivamente de Beneficio Definido. La inversión de dichos fondos deberá ser claramente distinguida, para lo cual se llevarán cuentas separadas.
Los fondos de cada Subsistema no podrán ser empleados para cubrir gastos del otro Subsistema, ni podrán transferirse recursos de uno a otro… (art. 157)

Artículo 157

Lo anterior quiere decir que la pensión del SM es en realidad la sumatoria de la pensión que otorga el SM-CBD y el SM-CAP.

Para ilustrar lo descrito hasta aquí, podemos conceptualizar a la CSS como una institución que gestiona un número de fondos. Cada fondo representa, legalmente, una “bolsa de dinero” separada de las demás. Mientras que algunos programas cuentan con su propio fondo legalmente indivisible, hay otros desde donde se administran varios.

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Figura 2. Fondos de la Caja de Seguro Social, excluyendo seguros colectivos y fideicomisos^a. Nota. Cada cotizante del SM tiene una cuenta individual, por lo que existen más de 600 mil de estas cuentas (Junta Técnica Actuarial de la CSS., 2020, p. 50). Elaboración propia con base en la Ley 51 de 2005, arts. 100, 101, 102, 103, 130, 150, 153, 154, 155, 157, 209 y 238 y el Decreto de Gabinete 68 de 1970, arts. 47 y 58. ^aPor simplicidad, se excluyen: el Seguro Colectivo de Renta Vitalicia (Ley 51, 2005, art. 200), el Seguro Colectivo de Invalidez (art. 203), el Fideicomiso del IVM (art. 212) y el Fideicomiso de Riesgos Profesionales (Caja de Seguro Social, 2020, p. 4).

Finalmente, es crucial mencionar que los fondos que administra la CSS se invierten en instrumentos financieros. Estos rendimientos generan ingresos adicionales cada año, los cuales se suman a los ingresos de las cuotas obrero-patronal y demás aportes.

Causas y opciones

La crisis es multifactorial: El agotamiento de las reservas del SEBD tiene al menos tres causas: un histórico mal manejo (administrativa), la Ley 51 de 2005 (estructural) y el envejecimiento poblacional (contextual). Estas tres causas las presento en el orden de importancia que tienen, según mi criterio. Para comprender el primero y el tercero, se requiere una discusión teórica sobre cómo funcionan los “sistemas solidarios”, es decir, los esquemas de capitalización colectiva. Por esta razón, los describiré en otro artículo, reservando este para la segunda causa: la Ley 51 de 2005.

Desfinanciamiento del Solidario

En esencia, la reforma del 2005 tenía como objetivo hacer una transición del SEBD a un nuevo sistema: el SM. Esto se hizo cerrando el SEBD, obligando a quienes tenían más de 35 años al 1 de enero de 2006 a quedarse en el mismo, y a quienes se afiliaron a partir del 2008, a cotizar en el recién creado SM³ (Ley 51, 2005, art. 151-152; Ley 2, 2007, art. 2).

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Figura 3. Ilustración de la repartición de afiliados entre subsistemas del IVM. Elaboración propia.

Esta es la razón por la que las personas jubiladas, y próximas a jubilarse, están en el SEBD, mientras que el Mixto sólo tiene cotizantes y a algunos pensionados por invalidez y sobrevivientes. Un indicador dramático que ilustra el efecto de esta reforma, casi 20 años después, es la comparación del indicador Cotizantes activos sobre pensionados en 2024 proyectada por la OIT (2022) para cada subsistema. Mientras que se estima que el SEBD tiene 1.5 cotizantes activos por cada pensionado (p. 144), este indicador es de 142.1 para el SM⁴ (p.160). En pocas palabras, la reforma del 2005 le quitó los ingresos al “Sistema Solidario”.

También podemos visualizar en la Figura 4 cómo los ingresos por aportes al SEBD disminuyen al ritmo que aumentan los del SM. Esto es de esperarse ya que los últimos cotizantes del SEBD se están retirando, mientras que al SM seguirán entrando todas las personas que se afilien al IVM. En términos prácticos, en el SEBD quedaron todos los egresos, y al SM se le transfirieron los ingresos.

Figura 4 Comparación de aportes (cuota obrero-patronal) al SEBD y al SM-CBD. . Elaboración propia con datos de la OIT (2022). La gráfica excluye al SM-CAP ya que el informe actuarial de la OIT sólo hacía proyecciones financieras para el SEBD y el SM-CBD. Esto quiere decir que el crecimiento de los aportes al SM es en realidad más acelerado.

Esto es similar a la reforma chilena de 1981, que inspiró reformas similares en alrededor de 30 países (Ortiz et al., 2018, pp. 5 y 8), y que fue promovida por publicaciones como la del Banco Mundial en 1994. En el documento Envejecimiento sin crisis, dicen que «… reconociendo los derechos adquiridos con el sistema antiguo y pagándolos, pero iniciando de inmediato un sistema totalmente nuevo. Esto implica formular el nuevo sistema, calcular la deuda implícita de la seguridad social del sistema antiguo y encontrar la forma de financiar todo esto…» (p. 26)

Sin embargo, la reforma en Panamá tuvo una diferencia importante: no se definió cómo financiar las pensiones del sistema que se cerró. Es decir, mientras que en países como Chile se definió inmediatamente que el Estado debía financiar la transición (Comisión Bravo, 2015, p. 54), en Panamá esto “se dejó en el aire”. Se definieron algunos mecanismos como un fideicomiso insuficiente (OIT, 2022, p. 88) y una disposición legal que la Junta Directiva no utilizó⁵ pero ninguna fuente de financiamiento real. En pocas palabras, la reforma de 2005 fue una “cura que resultó peor que la enfermedad” para el IVM. En vez de garantizar la sostenibilidad del sistema, garantizó el “déficit” que hoy presenta el SEBD. De hecho, a este déficit se le conoce como “costos de transición”⁶ porque surgen como resultado de “transicionar” de un sistema viejo a uno nuevo. Sin embargo, en Panamá no se formalizó cómo se haría frente a dichos costos.

Por esta razón, estos costos representan una deuda implícita. Aunque no esté escrito, el presupuesto general del Estado es el único lugar de donde pueden salir los recursos para pagar los derechos adquiridos por las personas afiliadas al SEBD.

Estrategias para financiar al SEBD: menú de posibles soluciones

Ahora que entendemos el problema, estamos en posición para comenzar a explorar soluciones. La lógica nos indica que nuestras alternativas estructurales entran en una de estas categorías:

1. Completar la transición: El Estado cubre la totalidad de los costos de transición de la Ley 51 de 2005. Esta opción se divide en dos sub-alternativas:
   1. No cambiar nada, es decir, dejar que la reforma de 2005 siga su curso. En este caso, sólo haría falta formalizar esta deuda.
   2. Modificar el SM o reemplazarlo por otro sistema. La dinámica sería la misma: este nuevo sistema tendría cada vez más cotizantes, dejando sin ingresos al SEBD.
2. Revertir la reforma: Consiste en transferir todos los fondos del SM al SEBD.
3. Reversión parcial: Incluye alternativas intermedias.

Cualquier propuesta para solucionar este problema debe partir por decidir entre este rango de opciones. Sin embargo, esto no es suficiente. Independientemente de la reforma estructural que se implemente, debemos priorizar lo siguiente para incrementar el financiamiento del sistema:

1. Erradicar la evasión, sub-declaración y pago tardío de cuotas. Todas estas constituyen crímenes contra la CSS y los trabajadores, y tienen enormes consecuencias financieras.
2. Promover la formalidad laboral. Alrededor de la mitad de la fuerza de trabajo está en la informalidad. Todas esas personas carecen de la protección de la CSS y podrían representar ingresos para el sistema.
3. Reformar la reglamentación y administración de las inversiones de los fondos de la CSS para incrementar sus rendimientos.
4. Establecer un programa de aportes extraordinarios del Estado al IVM como una forma de “capital semilla” para garantizar la sostenibilidad del fondo en el largo plazo.
5. Reformas paramétricas.

El orden en el que las listo es importante. Es decir, las reformas paramétricas deben ser la última opción.

Posibles reformas estructurales

Si decidiéramos “no hacer nada”, habría caos. Eventualmente, la CSS estaría obligada a suspender el pago de las jubilaciones, lo que paralizaría al país. Esto obligaría al gobierno a ejecutar la primera alternativa real: sufragar el déficit del SEBD, es decir, los costos de transición de la reforma de 2005. Esto es el escenario status quo.

En esta alternativa el Estado haría desembolsos periódicos para cubrir un déficit de alrededor de 252 mil millones de balboas, repartidos en alrededor de 72 años. Estos aportes se podrían programar de distintas maneras: mensuales, semestrales o anuales; con un monto variable, constante o una combinación de ambas.

Los detalles de este plan de pagos pueden variar. Sin embargo, para ilustrarlo, imaginemos que el gobierno decidiera cubrir al final de cada año el monto exacto del déficit de dicho año. En este escenario, las transferencias empezaría en 2024 con B/.720 millones, que se incrementarían progresivamente hasta B/.7,506 millones en 2050 (ver Figura 5). A partir de ahí, disminuiría hasta aproximarse a B/.0 en 2092. En términos de porcentaje del PIB anual, el primer desembolso representaría aproximadamente 0.9% y el máximo sería en 2041 con 3.2% (ver Figura 6). Si se optara por reemplazar el SM por otro modelo, el resultado sería el mismo.

Figura 5. Déficit del SEBD en millones de balboas corrientes: escenario status quo. Nota. Elaboración propia con datos de la OIT (2022).

Figura 6. Déficit del SEBD en %PIB: escenario status quo. Nota. Elaboración propia con datos de la OIT (2022).

Respecto a una alternativa de reversión parcial, la opción más simple sería fusionar el subsistema “solidario” con el componente “solidario” del Subsistema Mixto, es decir, SEBD + SM-CBD. Sólo con esta reforma, las reservas resistirían hasta el 2030. En este año sería necesario un aporte de B/.758 (0.7% del PIB), el máximo en balboas corrientes sería de B/.6,922 en 2054 y el máximo en %PIB sería de 2.6% en 2044 (ver Figura 7 y Figura 8).

Figura 7: Variación en el déficit del SEBD si se fusiona con el SM-CBD, en millones de balboas corrientes. Nota. Elaboración propia con datos de la OIT (2022), con base en la metodología de Argote (2023).

Figura 8. Variación en el déficit del SEBD si se fusiona con el SM-CBD, en %PIB. Nota. Elaboración propia con datos de la OIT (2022), con base en la metodología de Argote (2023).

La ventaja de esta alternativa es que reduciría los costos de transición hasta alrededor de 2057. Por otro lado, cubrir exactamente el déficit anual del fondo SEBD+SM-CBD implicaría mantener un financiamiento por más tiempo. Esto puede ser diferente si se diseña un plan de pagos anuales como el descrito en la Figura 9.

Figura 9: Posible plan de pagos al hipotético fondo SEBD + SM-CBD, minimizando el %PIB anual. Nota. Elaboración propia a partir de los datos de la OIT (2022) y la metodología de Argote (2023). La métrica Resultado (Ganancia o Pérdida) consiste en suma de todos los ingresos y la substracción de todos los egresos del año. La métrica Capital Semilla representa los aportes realizados desde el tesoro nacional.

Se iniciaría desembolsando 1% del PIB en 2024, aproximadamente B/.790 millones. Este monto se incrementaría un 10% anual hasta llegar a un tope de B/.7,000 millones (2.9% del PIB) en 2047. Luego, se mantendrían los pagos constantes hasta 2074. A partir de 2075, se reducirían un 10% anual hasta B/.946 en 2093. De esta manera, el sistema volvería a ser rentable a partir de 2095.

Este primer ejemplo de plan de pagos tiene como objetivo que el sistema llegue a un punto en donde genere ganancias o excedentes al final de cada año, sin necesidad de aportes del Gobierno Central. Para lograr esto, primero se debe evitar el agotamiento de las reservas y luego lograr su crecimiento para que los ingresos financieros ⁷ complementen a los ingresos por contribuciones, de manera que juntos superen los egresos de cada año (ver Figura 10).

Figura 10. Crecimiento en las reservas a partir del plan de pagos de la Figura 9. Nota. Elaboración propia a partir de los datos de la OIT (2022) y la metodología de Argote (2023).

Cabe recalcar que el mecanismo que permite que el sistema sea rentable por su cuenta a partir del 2095 es la inversión de sus reservas. Como se observa en la Figura 10, las reservas superan los B/.80,000 millones, muy por encima del tope de aportes extraordinarios de B/.7,000. Esto es necesario para que en 2095 el rendimiento sobre esas reservas sean de aproximadamente B/.3,154 millones con una tasa de 3.97%⁸

Además, el plan descrito en la Figura 9 y la Figura 10 está diseñado para disminuir los desembolsos extraordinarios en términos del PIB de cada año. Esto resulta en un desembolso total de alrededor B/.313 mil millones. No obstante, también es posible diseñar un plan de pagos que minimice esta cifra, como el de la Figura 11. En este segundo ejemplo se reduce el total a B/.164 mil millones y sólo dura hasta 2051, pero se compromete más el presupuesto de cada año.

Figura 11. Alternativa agresiva de plan de pagos al hipotético fondo SEBD + SM-CBD. Nota. Elaboración propia a partir de los datos de la OIT (2022) y la metodología de Argote (2023).

Personalmente, prefiero una estrategia similar a la de la Figura 9 porque restringe menos al Estado. Comparar los desembolsos con el PIB nos brinda una idea sobre cuánto se comprometería el presupuesto del Estado para cada año. Un mayor % del PIB implica que en ese año habría menos recursos para financiar servicios públicos y proyectos de inversión.

Por otro lado, se podría señalar que ambos ejemplos implican compromisos demasiado altos o por mucho tiempo. Esto sería parcialmente cierto. No obstante, recordemos que escoger una reforma estructural es sólo el primer paso. La necesidad de aportes extraordinarios disminuirá en la medida que recuperemos las cuotas robadas, incrementemos la formalidad laboral y mejoremos el rendimiento sobre las inversiones de las reservas.

Finalmente, cabe recordar que esta crisis es el resultado de la negligencia desde 2005, la pésima reforma de ese año; y las décadas de malos manejos, particularmente durante la dictadura. Si las causas han demorado décadas, las soluciones reales también.

Para terminar, consideremos la reversión total. La lógica nos dice que transferir todos los recursos del SM al SEBD disminuiría la necesidad de aportes extraordinarios. Esto es de esperarse ya que se eliminarían los costos de transición. En conclusión, la propuesta de “volver al solidario” es fiscalmente⁹ la más favorable.

En este artículo partí de dos suposiciones:

1. El problema que queremos resolver es sólo el del agotamiento de las reservas del Subsistema Exclusivamente de Beneficio Definido (SEBD), conocido como solidario.
2. Lo queremos resolver con el menor costo posible para el Estado.

A partir de de estas premisas, podemos concluir que la solución a este problema consiste en:

1. Realizar una reversión parcial o total de la Ley 51 de 2005.
2. Iniciar un plan de pagos, desde el Gobierno Central, para inyectarle un “capital semilla” al fondo. Esto con el objetivo de aumentar las reservas lo suficiente para que el sistema funcione sin requerir aportes del tesoro nacional.
3. Priorizar iniciativas para erradicar el robo de cuotas y promover la formalidad laboral.
4. Realizar las reformas pertinentes para incrementar los rendimientos sobre las inversiones.
5. Ajustar progresivamente las transferencias del capital semilla para garantizar que la inyección de recursos sea suficiente, ni más ni menos.

Después de ejecutar estos puntos, se podrían explorar reformas paramétricas. Esto debe venir acompañado de un mejoramiento en la infraestructura y los servicios que impactan nuestra calidad de vida, como el transporte público y las vías de comunicación, el acceso a servicios públicos de calidad como agua potable, electricidad, salud, entre otros.

Comenzar por reformas paramétricas implicaría subsidiar a los gobernantes que causaron este problema y que no han sido capaces de resolverlo, así como a los empleadores criminales que no pagan las cuotas obrero-patronal.

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Notas la pie

1. El artículo 102 de la Ley 51 del 2005 establece lo siguiente: “El Fondo de Administración será el único que podrá transferir, previa reserva razonable de los recursos requeridos para hacerle frente a sus obligaciones anuales, el superávit que refleje en forma anual al Fondo de Invalidez, Vejez y Muerte…” Además, existen otras transferencias entre fondos (ver Dialogo IVM, 2021, 5h34m10s) ↩︎
2. El “Sistema Solidario” es el nombre coloquial dado al Antiguo IVM y al SEBD, que son lo mismo. ↩︎
3. A las personas con 35 años o menos al 1 de enero de 2006, previamente afiliadas o que se afiliaron entre 2006 y 2007, se les permitió decidir si cambiarse al SM. Si al 31 de diciembre de 2007 no habían decidido, permanecerían en el SEBD (Ley 51, 2005, arts. 151–152). ↩︎
4. Por supuesto, este indicador comienza a bajar drásticamente para el SM, a partir de las primeras pensiones de vejez completas en 2027, llegando a 20.1 en 2036, 10.3 en 2043 (OIT, 2022, p. 160). ↩︎
5. El art. 154, núm. 2, lit. dice: “… No obstante lo anterior y por un periodo que no exceda de veinte años, contado a partir de la entrada en vigencia de esta Ley, la Junta Directiva podrá decidir, previo estudio actuarial, que un porcentaje no superior al dos punto cinco por ciento (2.5%) del aporte señalado en el párrafo anterior se destine al Subsistema Exclusivamente de Beneficio Definido” (Ley 51, 2005). ↩︎
6. Ver Orszag y Stiglitz, 2019; Rodríguez-Oreggia, 2004; Mesa-Lago, 2004, 2008, 2014; Becker et al., 2013; Comisión Bravo, 2015; Ortiz et al., 2018; Jované, 2019, 2021; CONATO, 2021. ↩︎
7. Los ingresos financieros provienen del rendimiento sobre la inversión de las reservas. Mientras más reservas, más ingresos financieros. Si comparamos al fondo con una cuenta de ahorro, los ingresos financieros son análogos a los intereses. ↩︎
8. En otro artículo profundizaré sobre la importancia de los ingresos financieros para la sostenibilidad de los sistemas de capitalización colectiva o “solidarios”. ↩︎
9. Existen razones no-financieras por las que me inclino a una reversión parcial, pero estas las describiré en otro artículo ya que se escapan del alcance de este. ↩︎

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